De EU bereidt zijn landbouw voor op toekomstige toetreding van Oekraïne
De Europese Commissie heeft op 6 oktober bekendgemaakt hoe het de EU wil voorbereiden op een uitgebreide Unie. Daarin stelt het voor om de financiële steun voor Oekraïense landbouwers en de markttoegang voor bepaalde gevoelige Oekraïense landbouwproducten aanzienlijk te beperken. Deze waarborgen moeten de uitbreiding draaglijker maken voor de Europese landbouwsector, maar vallen op een koude steen in Oekraïne.
Door de wereldwijde geopolitieke onrust staan nieuwe allianties voor de EU en zelfs een uitbreiding van de Unie opnieuw in de schijnwerpers. Onder dreiging van de Amerikaanse president Donald Trump richt Canada zich op het Oude Continent. In Oost-Europa drijven de expansionistische ambities van de Russische president Vladimir Poetin Armenië, Moldavië en Oekraïne in de armen van Brussel. Zelfs in IJsland en het Verenigd Koninkrijk wordt een (her)aanhechting aan de EU serieus overwogen.
Een EU met 30 of meer lidstaten staat voor heel wat uitdagingen. De Europese Commissie publiceerde daarom op 6 oktober een analyse van het Europese beleid in het licht van een eventuele uitbreiding. “Uit onze evaluatie blijkt dat de EU op de meeste beleidsdomeinen nu al in staat is om deze uitbreiding aan te kunnen”, verklaarde Marta Kos, Eurocommissaris voor Uitbreiding. “Er zijn echter domeinen waar aanpassingen nodig zullen zijn.” Dit geldt bijvoorbeeld voor het landbouwbeleid.
Mastodont Oekraïne
Volgens de analyse zou een uitbreiding over het algemeen het potentieel van de EU op het vlak van strategische autonomie, voedselzekerheid en exportcapaciteit versterken. De toevoeging van de huidige Oekraïense productie van soja en zonnebloemen zou de EU-productie hiervan met tot wel 150% doen stijgen. Daardoor zou het aanbod van in de EU geteelde eiwit- en oliehoudende gewassen toenemen en de afhankelijkheid afnemen, in overeenstemming met de doelstellingen van het in juli gepubliceerde actieplan voor plantaardige eiwitten. “Dit zou een positief effect kunnen hebben op de veeteelt in de EU, omdat het bijdraagt aan een verlaging van de kosten voor veevoeder”, zegt het werkdocument dat hoort bij de analyse.
De Europese Commissie erkent echter dat deze uitbreiding ook de druk op de markten kan vergroten en dat er maatregelen nodig zijn om de landbouwinkomsten te ondersteunen. Met name de toetreding van Oekraïne baart zorgen. Gezien de grootschalige structuur en de zeer hoge productiviteit van de Oekraïense landbouwsector ‘zullen de meeste landbouwers in de EU te maken krijgen met meer concurrentie binnen de interne markt’. Vooral producten als granen, suiker, pluimvee, eieren en groenten en fruit zullen getroffen worden, waarbij met name de aan Oekraïne grenzende regio’s de gevolgen van een toetreding zullen voelen, ‘zoals ook al het geval was na de goedkeuring van de autonome handelsmaatregelen’.
“De landbouw is een sector waarin we zeer voorzichtig moeten zijn”, bevestigde Marta Kos tijdens de presentatie van de analyse. Brussel is zich bovendien bewust van het belang van de landbouwsector in verschillende lidstaten, waar de gevoeligheid van deze kwestie het toetredingsproces in gevaar kan brengen.
Het systeem aanpassen
De Europese Commissie vindt het dan ook noodzakelijk om ‘gerichte maatregelen’ te nemen om het GLB aan te passen aan de uitbreiding. Indien er niets zou veranderen, zou volgens de Commissie een groot deel van de landbouwsubsidies worden toegewezen ‘aan duizenden concurrerende grootschalige landbouwbedrijven van meer dan 1.000 ha, met name in Oekraïne, waar deze bedrijven meer dan 15 miljoen ha beslaan, een oppervlakte groter dan de landbouwgrond van Polen’.
Dit kan gevolgen hebben voor het model van familieboerderijen dat de EU uitdraagt. Daarom moeten er volgens het document maatregelen komen om de steun te vereenvoudigen en beter te richten op de landbouwers die deze het hardst nodig hebben. De Commissie schoof eerder al degressiviteit en de plafonnering van steun naar voren als oplossing. Die maatregelen worden echter bekritiseerd door bepaalde lidstaten, Europarlementariërs en Europese landbouworganisaties.
Brussel verwijst ook naar de invoering van passende overgangsmaatregelen volgens hetzelfde principe als bij eerdere uitbreidingen. GLB-steun zou geleidelijk ingevoerd kunnen worden in nieuwe lidstaten na hun toetreding. Voor Oekraïne zou dit het mogelijk maken om ‘de financiële steun aanzienlijk te beperken’. Volgens de Commissie heeft het land die steun namelijk niet nodig, gezien het verschil met de EU op het vlak van productiviteit, eenheidskosten en oriëntatie op internationale markten. Daarnaast stelt de Commissie voor om specifieke instrumenten te ontwikkelen voor kleine landbouwbedrijven, digitalisering en de financiering van de transitie naar meer duurzaamheid. “Wat we vandaag voorstellen, is bedoeld om de Europese landbouwers te beschermen”, concludeert Kos.
Ongegronde bezorgdheid
“De Europese Commissie hanteert dezelfde aanpak als bij eerdere uitbreidingen, terwijl de situatie nu heel anders is”, betreurt Luc Vernet van de denktank Farm Europe. Volgens hem ‘richt het zich op kleine boeren, sociale begeleiding… terwijl de Oekraïne qua landbouwconcurrentievermogen tot de beste ter wereld behoort’. “Het is een beetje alsof we Brazilië tot de EU zouden toelaten.” Een vorige uitbreiding van de EU ging gepaard met een verschuiving van de landbouwproductie van het westen naar het oosten. Met de toetreding van Oekraïne verwacht Vernet op lange termijn ‘een nieuwe verschuiving, vooral ten koste van zij die nu al in de rode cijfers zitten’.
In een artikel dat in juli gepubliceerd werd op zijn blog beschouwt de Ierse GLB-specialist Alan Matthews de ‘bezorgdheid dat Oekraïne niet in de Unie kan worden opgenomen zonder een fundamentele hervorming van de financiering van het GLB’ als ongegrond. Er bestaat volgens hem immers geen GLB-begroting meer door het voorstel voor het volgende meerjarig financieel kader waarover momenteel wordt onderhandeld.
Met de nieuwe begrotingsregels zullen lidstaten namelijk een eenmalig, vooraf toegewezen bedrag ontvangen voor hun nationaal en regionaal partnerschapsplan (NRPP), dat berekend wordt op basis van hun bevolkingsaantal, hun bruto nationaal inkomen en de regionale welvaartsverschillen. Vervolgens zijn het de lidstaten die ‘beslissen welk deel van dit bedrag aan het GLB wordt besteed, op voorwaarde dat een minimumbedrag wordt gereserveerd voor landbouwuitgaven’. “Een land kan besluiten om een groter deel van zijn niet-bestemde toewijzing uit het NRPP aan het GLB toe te wijzen, maar dit heeft geen invloed op de GLB-begroting die beschikbaar is voor de andere lidstaten.”
Hij geeft wel toe dat ‘aangezien Oekraïne en alle andere kandidaat-lidstaten, zodra ze lid zijn, netto-ontvangers van de EU-begroting zijn, dit indirect druk zal uitoefenen op de totale omvang van het MFK tijdens toekomstige begrotingsonderhandelingen’.
Onacceptabel voor Oekraïne
De Commissie overweegt verder om de toegang tot de EU-markt voor gevoelige Oekraïense landbouwproducten te beperken. Deze maatregel zou vooral betrekking hebben op de graansector. Daarmee wil Brussel Oekraïne helpen om de toegang tot zijn traditionele exportmarkten in Noord-Afrika en het Midden-Oosten te herstellen. Het voorstel wordt echter met scepsis ontvangen door de Oekraïense landbouwvertegenwoordigers, die vooral vrezen voor een definitieve uitsluiting van de interne markt van de EU en voor de totstandkoming van een Europa met 2 snelheden.
De minister van Landbouwbeleid, Taras Vysotskyi, verklaarde tegenover AFP dat zijn land bereid zou zijn tot eventuele tijdelijke maatregelen, zoals bij eerdere uitbreidingen het geval was. Maar het zal zich verzetten tegen een permanente beperking. “Dat zou geen overgangsregeling zijn, maar in feite een ander toetredingsmodel”, aldus de minister. “Oekraïne kan een dergelijke aanpak niet accepteren.” De minister geeft aan begrip te hebben voor het gevoelige karakter van bepaalde producten voor Europese landbouwers, met name suiker, pluimvee en granen, maar weigert dat Oekraïne als een bedreiging wordt gezien. Hij zegt bereid te zijn om inhoudelijke gesprekken aan te gaan over aanpassingsperiodes, de omvang van de markttoegang en over vrijwaringsmechanismen.
Verdoken protectionisme
De Oekraïense vertegenwoordigers van de agrovoedingssector hebben op hun beurt in een verklaring van 7 oktober aangegeven ‘zich steeds meer zorgen te maken over een buitensporig protectionistische benadering van de integratie van de Oekraïense landbouw’. De Ukrainian Agribusiness Club (UCAB) blijft pleiten voor een dialoog tussen de instellingen en de landbouwers van beide partijen om gezamenlijk een model uit te werken voor de toekomstige uitgebreide Europese landbouwmarkt.
Een ander fundamenteel onderwerp voor de Oekraïense agrovoedingssector is de kwestie van de harmonisatie van de EU-normen op het gebied van landbouw, milieu, voedselveiligheid en productie. Volgens de UCAB kan van Oekraïense landbouwproducenten niet worden verlangd dat zij de volledige economische kosten dragen voor het voldoen aan de EU-normen, terwijl hun tegelijkertijd het bijbehorende vooruitzicht op volledige deelname aan de Europese interne markt wordt ontzegd. In het kader van de herziening van de vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Oekraïne is de toegang tot de Europese markt afhankelijk van de geleidelijke aanpassing van Oekraïne aan de Europese productienormen tegen 2028, met name op het vlak van dierenwelzijn, pesticiden en diergeneesmiddelen.
De weg naar de toetreding van Oekraïne is nog lang. Bovenstaande maatregelen van de Europese Commissie moeten nog onderhandeld worden als onderdeel van besprekingen die Marta Kos ‘in de komende weken’ met de Oekraïense partners hoopt te starten.
