Startpagina Buitenland

Ondanks vergroening missen GLB-subsidies hun doel, zegt UGent-studie: "Er is meer ambitie nodig"

De inkomenssteun is nog altijd niet eerlijk verdeeld en milieumaatregelen zijn ondergefinancierd. Tijd voor een radicaal ander Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB), concludeert Ruben Savels (UGent). “Waarom krijgt een boer met meer land meer steun? Wat een vreemde manier om inkomen te ondersteunen.”

Leestijd : 9 min

Het GLB is veruit het belangrijkste programma binnen het Europees landbouwbeleid. Het gaat om enorme bedragen, ongeveer een derde van het totale budget van de EU. “Het kan een belangrijke hefboom zijn voor de verduurzaming van de landbouw of het bestaande systeem in stand houden, zegt Ruben Savels. In opdracht van Bond Beter Leefmilieu (BBL) onderzocht Savels, een onderzoeker verbonden aan de Universiteit Gent, de financiële stromen vervat in het GLB en in welke mate deze kunnen bijdragen aan het behalen van verschillende milieudoelstellingen.

Subsidiestromen in kaart

In 2023 ging met 2 jaar vertraging een nieuw GLB met een significant groenere architectuur van start. “Van de 423 miljoen euro die dat jaar in Vlaanderen werd uitbetaald ging 25% onrechtstreeks naar de landbouw. Het gaat dan bijvoorbeeld om steun aan producentenorganisaties in de groente- en fruitsector, ondersteuning, advisering, opleiding en onderzoek”, stelt Savels.

De resterende 75% ging rechtstreeks naar de boeren. ”Hierbinnen is de basisinkomenssteun met zo’n 118 miljoen euro in 2023 de belangrijkste steun, goed voor zo’n 28% van de totale GLB-steun. Dit wordt gevolgd door de investeringssteun voor productieve investeringen binnen het VLIF, die met zo’n 84 miljoen euro goed zijn voor 20% van de totale GLB-steun.”

De perceelsgerichte ‘groene’ subsidies, zoals de ecoregelingen, agromilieuklimaatmaatregelen en beheersovereenkomsten, maakten in 2023 maar een beperkt deel uit van de totale GLB-steun, slechts 13%.

Savels onderzocht ook naar welke bedrijfstypes deze steun gaat. “Het gros van de GLB-steun gaat naar melkveebedrijven, akkerbouwbedrijven, gemengde bedrijven en vleesveebedrijven. Dit zijn niet toevallig ook de meest courante bedrijfstypes, maar daarnaast zijn dit ook de meest grondgebonden bedrijven met het gros van de gronden in beheer. En gronden vormen nog steeds de basis voor de uitbetaling van veel steunmaatregelen.”

Als je kijkt naar de verdeling van de aan landbouwers uitgekeerde steun op basis van economische grootte, valt op hoe ongelijk verdeeld die is. “ Het kwart grootste bedrijven kreeg maar liefst 46% van de steun, terwijl de helft grootste bedrijven bijna driekwart van de steun ontving. Voor het kwart kleinste bedrijven bleef amper 8% van de koek over.” Vlaanderen doet het op zich beter dan de rest van de Europa. Daar gaat ongeveer 80% van de GLB-steun naar de 20% best boerende bedrijven, maar het blijft een frappante ongelijkheid. “Ook dit is grotendeels een gevolg van de uitbetaling van steun op hectarebasis.”

Onvoldoende naar milieu

Aan de hand van een expertenbevraging onderzocht Savels of de verschillende maatregelen in het GLB al dan niet positief worden verondersteld bij te dragen aan het behalen van bepaalde Europese milieudoelstellingen. Die vloeien bijvoorbeeld voort uit de Nitraat- en Habitatrichtlijn, de Klimaatwet en de Natuurherstelverordening.

“Zorgen voor het milieu, de klimaatverandering bestrijden, en landschappen en biodiversiteit beschermen zijn 3 van de 9 doelstellingen van het GLB, naast bijvoorbeeld een eerlijk inkomen voor boeren, de generatiewissel bevorderen en de kwaliteit van onze voeding en gezondheid beschermen. Ondanks de vele beleidsinitiatieven verkeert het milieu echter nog steeds in slechte staat. De landbouw heeft een grote impact op het milieu, maar kan eveneens een grote rol spelen bij het herstellen daarvan. Milieu- en landbouwbeleid kan je echt niet lostrekken van elkaar.”

Uit de expertenbevraging bleek dat juist voor de maatregelen met een grote positieve impact op het milieu, zoals de beheersovereenkomsten en ecoregelingen, relatief weinig steun uitgekeerd wordt in vergelijking met de maatregelen waarbinnen het meest steun werd uitbetaald – zoals de basisinkomenssteun en de investeringssteun voor productieve investeringen. Die worden verondersteld minder bij te dragen aan het behalen van de Europese milieudoelstellingen.

“De ambitie van die financiering is vandaag nog niet in die mate dat we de milieudoelstellingen zullen halen. Het moet ambitieuzer om snel genoeg ons milieu en klimaat te redden.”

Directe inkomenssteun

Ondanks de grote bedragen voor verschillende vormen van inkomenssteun verdienen lang niet alle landbouwers een eerlijk inkomen. Een van de hoofddoelstellingen van het GLB wordt niet bereikt. “De markt verzekert vandaag geen deftig inkomen voor boeren door de schommelende marktprijzen van inputs en outputs. Het is dus logisch dat de overheid hen hierin ondersteunt. Maar waarom krijgt een boer met meer land meer steun? Alsof je kindergeld geeft aan gezinnen op basis van het aantal slaapkamers, zonder ermee rekening te houden of de kinderen nog thuis wonen.”

De inkomenssteun wordt door het systeem van hectarepremies momenteel niet op basis van de effectieve nood verdeeld. “Niet enkel gaat de inkomenssteun nu niet naar landbouwbedrijven die het echt nodig hebben, maar het systeem zorgt ook voor een mattheuseffect.“ De boeren die reeds veel grond in bezit hebben, krijgen zo meer dan landbouwers met weinig grond, waardoor de kloof met de achterblijvers alleen maar groter wordt.

Inkomenssteun kan volgens Savels losgekoppeld worden van de oppervlakte grond die een landbouwbedrijf beheert. “Kijk naar de reële noden van individuele boeren. Zo krijg je niet alleen een veel doelgerichter subsidiesysteem, maar creëer je door bijhorende besparing ook ruimte voor bijkomende steun en ondersteuning voor milieuvriendelijke landbouwpraktijken.”

Naast een inspanningsgebaseerde betaling die vandaag de dag al hier en daar binnen bepaalde groene maatregelen vervat zit, zou een bijkomende resultaatgebaseerde betaling volgens Savels een interessante piste kunnen zijn. In een systeem van resultaatgebaseerde betalingen kunnen boeren bijvoorbeeld vergoed worden voor het bereiken van milieudoelstellingen, suggereert Savels.

“Hierbij kan het potentieel van collectieve maatregelen op landschapsniveau, eerder dan op bedrijfsniveau, worden verkend. De positieve impact van boeren die samenwerken op een grotere en aan-eengesloten schaal zal immers groter zijn. Zo kunnen boeren ook kennis en ervaring uitwisselen over praktijken die bijdragen aan bijvoorbeeld het verbeteren van de lokale waterkwaliteit of aan het beschermen van regionale diersoorten.”

VLIF-steun

Savels onderzocht ook de subsidies binnen het VLIF, de op één na grootste maatregel op het vlak van uitgekeerde steun. Van de 94 miljoen euro die in 2023 werd uitbetaald, ging met zo’n 84 miljoen euro het gros van de steun naar productieve investeringen, tegenover nog geen miljoen voor de niet-productieve investeringen.

“Hoewel we verwachten dat veel van de investeringen, zoals ammoniakemissiereducerende staltechnieken, voor een kleinere impact op het milieu zorgen, gaan deze vaak bouwtechnische of technologische investeringen in de realiteit gepaard met een capaciteitsverhoging. De theoretische reductiepercentages blijken in de praktijk ook vaak lager uit te vallen.”

Door de lange afbetalingstermijnen komen de bedrijven die hierop inzetten in een ‘lock-in’ naar een industriëlere en grootschaligere landbouw. “Andere en mogelijk duurzamere ontwikkelingspaden bewandelen wordt hierdoor bemoeilijkt. De overbruggingskredieten die vaak nodig zijn, zadelen het bedrijf en de sector als geheel met een significante schuldengraad op, waardoor hun financiële kwetsbaarheid hoger is.”

Milieu opofferen op het altaar van de competitiviteit is een ‘race to the bottom’ waar wij allemaal slechter van worden, zegt Ruben Savels.
Milieu opofferen op het altaar van de competitiviteit is een ‘race to the bottom’ waar wij allemaal slechter van worden, zegt Ruben Savels. - Foto: Ruben Savels

Bovendien wordt er volgens Savels bij de impactanalyse van deze investeringen geen rekening gehouden met tweedeorde- en derdeorde-effecten. “AER-technieken vereisen dat runderen bijvoorbeeld vaker op stal blijven, waardoor er minder begraasd wordt en een deel van het grasland wordt gescheurd om andere voedergewassen of akkerbouwgewassen te telen. Dat doet dan weer de positieve milieu-effecten van grasland, waaronder koolstofopslag en waterbuffering, teniet. Investeringen dienen beoordeeld en ondersteund te worden op basis van hun geïntegreerde en effectieve milieu-impact.”

Daartegenover plaatst Savels de niet-productieve investeringen. “Daar werd zo’n 100 keer minder steun aan uitbetaald, waardoor boeren heel wat minder inzetten op natuurgebaseerde oplossingen dan technologische oplossingen, terwijl zaken zoals hagen en natuurlijke waterbuffering door de expertenbevraging net worden verondersteld sterker bij te dragen aan het behalen van verschillende milieudoelstellingen. Naast meer steun is er echter ook meer ondersteuning nodig om boeren te helpen om deze natuurgebaseerde maatregelen toe te passen binnen hun bedrijfsvoering.” Daarbij is er nood aan een coherente en geïntegreerde beleidsaanpak met aandacht voor alle dimensies van duurzaamheid – economisch, ecologisch en sociaal.

Nieuwe boeren

Hoewel er voor jonge en nieuwe landbouwers specifieke steunmaatregelen bestaan, blijven er nog steeds drempels die vooral nieuwe landbouwers treffen. “Het huidige systeem van historische betalingsrechten, de definitie van ‘actieve landbouwer’ en de zware administratieve belasting maken het moeilijk voor zij-instromers om toegang te krijgen tot steun. Het systeem lijkt op maat te zijn van jonge landbouwers die al binnen de landbouw opereren of die een bestaand bedrijf van familieleden overnemen.”

Terug blijken de hectaregebaseerde betalingen problematisch. “Landbouwgrond maakt de basis uit voor die betalingen, waardoor het in waarde stijgt. Het systeem draagt dus bij aan de sterk stijgende en ondertussen historisch hoge landbouwgrondprijzen in Vlaanderen, en bemoeilijkt zo de toegang tot grond voor jonge en nieuwe boeren.”

Om aanspraak te maken op vestigingssteun moet je een bedrijfsplan opstellen voor de komende 5 jaar. “Dat is natuurlijk eenvoudiger als je het bedrijf van familie overneemt, een bedrijf dat je dan goed kent. Voor iemand die van nul start, is zo’n bedrijfsplan opstellen een enorm moeilijke opgave.”

Deze barrières belemmeren vernieuwing in een sector die net snakt naar meer jonge boeren. De gemiddelde landbouwer in Vlaanderen is 56 jaar en het aantal landbouwers met opvolging is zeer beperkt. Zij-instromers verrijken bovendien de sector vaak met innovatieve praktijken en bedrijfsmodellen.

“Beleidsmakers praten enkel met de belangenorganisaties van de bestaande jonge boeren. Mensen aan de rand, die willen starten met boeren, zijn voor het beleid vaak onzichtbaar, worden niet gehoord of ondersteund en raken daarom ontmoedigd.” Savels pleit daarom voor een toetrederstoets, als variant op de ‘jongeboerentoets’ van organisaties zoals Groene Kring, om steun en ondersteuning toegankelijker te maken voor zij-instromers.

Versoepeling of deregulering

Enkele beleidsadviezen uit de studie werden tijdens het schrijven al ingehaald door de realiteit. Grotendeels als reactie op de boerenprotesten sleutelde de EU namelijk gaandeweg aan het GLB. “Er kwam een golf van vereenvoudigingen om meer flexibiliteit te gunnen aan landbouwers. Dat is enerzijds begrijpelijk, sommige regels waren in de praktijk immers moeilijk uitvoerbaar. Maar als je een stap achteruitzet, zie je een duidelijke trend richting deregulering. Milieu wordt sinds de landbouwprotesten opgeofferd op het altaar van de competitiviteit, maar het is een valse tegenstelling. Het is een race to the bottom waar wij allemaal, inclusief boeren, slechter van worden.”

Het toont enkel maar het belang van zijn studie aan, vindt Savels. “We hoopten met onze beleidsaanbevelingen een bijdrage te leveren aan een nog beter GLB, maar momenteel voelt het alsof we eerder zullen moeten redden wat er te redden valt. In het voorstel voor een volgend GLB zie ik een aantal lichtpuntjes voor het verbeteren van het milieu en de socio-economische toestand van landbouwers, maar veel zal afhangen van de implementatie op Vlaams niveau.”

Het nieuwe GLB

In juli stelde de Europese Commissie samen met haar visie voor de volgende meerjarenbegroting van de EU haar voorstel voor het toekomstige GLB voor. “Lidstaten en regio’s zoals Vlaanderen krijgen een grotere rol en verantwoordelijkheid toebedeeld in die voorstellen. Dat geeft Vlaanderen de mogelijkheid om beleid dichter bij de landbouwer te brengen en om sneller in te spelen op lokale uitdagingen.”

In die mogelijkheid schuilt tegelijkertijd het gevaar. “Vlaanderen zal dat beleid voor een stuk zelf moeten invullen en cofinancieren. Historisch zien we echter dat Vlaanderen op het vlak van milieu en klimaatbeleid vaak met de voeten sleepte en minder ambitieus bleef dan de Europese Unie vooropstelde.”

De oppervlaktegebonden betalingen zijn duidelijk aan hervorming toe volgens de analyse van Savels. Ook de landbouw- en milieu-organisaties van de Strategische Dialoog concludeerden dat inkomenssteun losgekoppeld moet worden van de oppervlakte van een landbouwbedrijf voor een toekomstbestendigere landbouwsector.

“Het GLB moet inkomenssteun voorzien voor bepaalde actieve landbouwers, maar op een veel gerichtere manier. Gerichte steun moet voorkomen dat boerderijen verlaten worden en moet ervoor zorgen dat boeren een fatsoenlijk inkomen hebben, vooral in gebieden met natuurlijke beperkingen, kleine landbouwbedrijven, jonge landbouwers, gemengde bedrijven en nieuwkomers”, stond in het eindrapport van de Strategische Dialoog. Hiervoor moet er afgestapt worden van ‘niet-degressieve, oppervlaktegebonden betalingen’.

In het nieuwe GLB van Eurocommissaris Christophe Hansen blijft er echter weinig over van deze ambities. “De vertaalslag van zo’n strategische visie naar echt beleid is vaak teleurstellend. Ambitieuze voorstellen zijn makkelijk op papier gezet, maar de Europese Commissie nam ondertussen beslissingen die daar lijnrecht tegenover staan. Ik hoop dat onze eigen Vlaamse landbouwvisie niet hetzelfde lot beschoren is en dat het rekening houdt met de conclusies en aanbevelingen uit ons onderzoek.”

Thor Deyaert

Lees ook in Buitenland

Meer artikelen bekijken