WTO wil met nieuwe directeur-generaal

een comeback maken

De WTO ligt onder vuur. Volgens critici, zoals de Amerikaanse president Donald Trump, is de organisatie niet in staat om ‘vals spel’ van handelspartners te voorkomen of snel en adequaat te bestraffen. Bovendien zijn altijd meer landen niet bereid om binnen de WTO tot afspraken te komen die de internationale handel verder liberaliseren. Het bestaansrecht van de organisatie wordt in vraag gesteld. Roberto Azevêdo kon als directeur-generaal het verschil niet maken, en 8 kandidaten waaronder de Britse brexiteer Liam Fox hopen na 31 augustus, als de Braziliaan aftreedt, willen stuk voor stuk de organisatie diepgaand hervormen.

Wat is de WTO eigenlijk?

De WTO werd in 1995 opgericht als opvolger van de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Tussen 1948 en 1994 stelden lidstaten binnen deze verdragsorganisatie de spelregels van internationale handel op, die werden gehandhaafd door een beperkte administratie in Genève. De GATT was 1 van pijlers onder het zogeheten Bretton Woods-systeem dat ontworpen werd in 1944 en na de oorlog moesten zorgen voor een stabiel financieel-economisch fundament.

De andere pijlers: de Wereldbank en het IMF, die vooral financiële steun verlenen. Het Bretton Woods-systeem werd omarmd en uitgebouwd door de VS, West-Europese landen, Canada, Australië en – na de oorlog – Japan. Het gaat uit van een uitgesproken liberale visie: open handel als hoeksteen van welvaart en maatschappelijke progressie. Lange tijd waren de meeste maar niet alle landen lid van de WTO. Het communistische blok met haar geloof in de planeconomie bijvoorbeeld niet, maar ook een aantal voorheen gekoloniseerde landen koos voor een koers onafhankelijk van de als Westers bestempelde instellingen.

De GATT had bovendien vanwege het gevoelige karakter van handelsafspraken een tijdelijk karakter. Pas in 1995 kreeg het als WTO een permanente status naast de Wereldbank en het IMF. Landbouw kreeg vanwege het bijzondere karakter van de sector - je kunt de productie niet zo gemakkelijk aan- of uitzetten - en het belang van voedselzekerheid decennialang een uitzonderingspositie. Afspraken gingen met name om goederen anders dan landbouwproducten, en nauwelijks om diensten.

Vastgelopen onderhandelingen

In 2001 startte de ‘Doha’-onderhandelingsronde. Deze ronde is 19 jaar later nog altijd niet afgerond. Details worden niet gegeven maar volgens insiders ligt aan het falen van de deal een conflict aan de basis tussen enerzijds de VS en anderzijds een serie ontwikkelingslanden onder aanvoering van China en India. Laatstgenoemde wil flexibele regels voor het beschermen van haar landbouwmarkten wanneer ze overspoeld wordt door buitenlandse producten. Voor de VS zijn losse regels het potentiële begin van vals spel.

De belangen lopen natuurlijk uiteen. De VS is een open economie en een enorme agro-exporteur. China en India tellen een bevolking met ieder meer dan 1 miljard mensen, kennen een eerder beperkt landbouwareaal, een lange geschiedenis van protectionisme en nationalistische regeringen.

WTO is meer dan het Westen

Achter dit concrete punt, zit een groter verhaal. Waar de WTO lange tijd een soort een-tweetje was tussen de VS en West-Europa met een bijrol voor landen als Japan en Canada, omspant de WTO vandaag zo ongeveer de hele wereld. Met meer landen rond de tafel, is het lastiger te komen tot gemeenschappelijke standpunten. Met het toetreden van China, India en Rusland telt de WTO bovendien landen die volgens critici wel graag profiteren van open grenzen van andere landen, maar zelf alleen op papier open zijn.

Zeker China en India verzamelen bovendien eerder passieve ontwikkelingslanden om zich heen in het diplomatisch geweld.

Geschillenbeslechting

Een tweede punt is de geschillenbeslechting. In de afgelopen 25 jaar zijn meer dan 500 disputen aangebracht bij de WTO. Het handhaven van bestaande regels is een belangrijke taak die anders dan de onderhandelingen over liberalisering altijd doorloopt. Vaak gaan geschillen over landbouw. Ongeveer een derde van de zaken gaat direct over landbouw of sanitaire en fytosanitaire beperkingen.

Andere zaken raken aan landbouw, zoals het verlenen van importlicenties of bewust ingewikkeld gemaakte douaneprocedures. Onder dat laatste vallen wat in jargon ‘Japanese inspections’ worden genoemd. Bijvoorbeeld: je laat een partij sla net zo lang op de kade staan tot de rot in zet, om ze daarna af te keuren.

De VS en EU liggen regelmatig met elkaar overhoop. Zo vocht de VS met succes het EU-importverbod op Amerikaans vlees van met hormonen gevoede runderen aan, en het verbod op met een soort chloor geschoonde kippen. Andersom vocht de EU een politiek gedreven Russische importstop op voedingsproducten aan. Het probleem van de geschillenbeslechting is dat het heel traag werkt. Zodra een procedure wordt gestart, begint een ‘consultatieperiode’ van enkele maanden, waarbinnen de betrokken landen zelf met elkaar in gesprek moeten gaan.

In de praktijk is dit betekenisloos, want een procedure starten is diplomatiek een grote stap die echt pas gezet wordt als de betrokken landen er in langdurig onderling overleg niet uitkomen. Daarna wordt een panel ingesteld, maar niet direct. Na de consultatieronde kan een land bij de eerstvolgende vergadering van permanente vertegenwoordigers bij de WTO het instellen van een panel blokkeren. Wat routineus ook zo gaat, omdat de aangeklaagde partij altijd tijd wil winnen.

Zo kan zomaar bijna een half jaar verloren gaan voordat een geschillenpanel wordt ingesteld. Die moet zoals een rechtbank bewijs verzamelen en als ze uiteindelijk tot een uitspraak komt, zijn er meerdere mogelijkheden in hoger beroep te gaan. Uiteindelijk heeft de WTO, een beetje zoals de VN, ook geen afdwingmechanisme. Ze kan hooguit een land dat een zaak wint toestaan om het land dat verloor voor een bepaald bedrag met importheffingen te treffen. Vergelding dus. Dit leidt dan vaak weer tot escalatie, omdat het verliezende land daarop ook weer ‘strafheffingen’ instelt.

Heil buiten de WTO

Het gevolg van de ineffectiviteit van de WTO is dat veel landen nu buiten de WTO om zaken doen met andere landen. Zo sloot de EU een bilateraal handelsakkoord met Japan en Vietnam. Andere landen sluiten zo weer hun eigen akkoorden. Sommigen zien hierin een positief punt: concurrentie tussen landen om snel tot zaken te komen met land A of B. De EU had nog geen handelsdeal met Korea gesloten of de Amerikanen stonden in Seoel op de stoep. Volgens voormalig directeur-generaal van de WTO Pascal Lamy is het sluiten van bilaterale akkoorden zeker gemakkelijker, maar leidt dat wel tot een wirwar aan akkoorden.

Weinig transparantie dus, en misschien hogere kosten om de verschillende afspraken met landen te handhaven. Bovendien kunnen grote landen hun gewicht gebruiken om concessies af te dwingen, ten nadele van kleine landen. Al met al: wie ook de nieuwe directeur-generaal van de WTO wordt, hij heeft een helse klus voor de boeg. De grote vraag is of de opvolger de rol van de WTO zal verkleinen - aanpassen aan de beperkte betekenis die de lidstaten het nu toekennen - of juist versterken. In dat laatste geval is het landbouwdossier cruciaal. Krijgt het zoals vroeger een status aparte binnen de onderhandelingen, of wordt een ultieme poging ondernomen juist op dit dossier tot vergaande liberalisering te komen?

Jan Cees Bron