Publiek grondbezit voor het eerst in kaart gebracht
Gemeenten, OCMW’s, kerkfabrieken, provinciebesturen en hogere overheden bezitten samen heel wat publieke gronden. Bijvoorbeeld in Oost-Vlaanderen ruim 10% van de oppervlakte. De jongste 10 jaar evolueerde dit publiek grondbezit sterk via omvangrijke aankopen en verkopen. De redenen daarachter zijn ontwikkelingen voor natuur, industrie, recreatie, wonen, waterbeheer en infrastructuurwerken, of het genereren van geld voor eigen projecten.
De opvallende afwezige in het grondbeleid van de openbare besturen is een visie op landbouw. De analyse van publieke grondtransacties in gans de provincie Oost-Vlaanderen tussen 2010 en 2020 levert amper voorbeelden met een landbouw- of voedseldoelstelling. Het doctoraatsonderzoek van Hans Vandermaelen (UGent – ILVO) brengt deze realiteit scherp in beeld.
Unieke cartografie met grote beleidsrelevantie
Er bestond tot nu toe geen alomvattend cijfer- of kaartmateriaal van het grondbezit van publieke instellingen. Een analyse van ruwe kadastergegevens toont aan dat publieke instellingen op ruim 10% van het grondgebied van Oost-Vlaanderen eigendomsrechten hebben, of bijna 28.000 ha. Twee derde daarvan ligt in landbouwgebied (7.777 ha) of groengebied (9.771 ha).
“Wij inventariseerden niet alleen de planologische bestemming, maar ook het huidig landbouwkundig gebruik. Dan komt de teller op bijna 10.000 ha publieke grond in landbouwgebruik in Oost-Vlaanderen”, zegt Hans Vandermaelen, die dit alles onderzocht voor zijn Doctoraat aan UGent.
Vooral de OCMW’s en de kerkfabrieken blijken aanzienlijke hoeveelheden landbouwgrond te bezitten. Die gronden hebben ze doorgaans niet zelf gekocht, maar geërfd via hun institutionele voorgangers uit een ver verleden. Dat verklaart waarom de eigendommen vaak verspreid liggen over de hele regio, buiten hun direct werkingsgebied.
Het OCMW van Gent blijkt één van de grootste grondbezitters in de open ruimte, maar ook andere OCMW’s bezitten aanzienlijke delen open ruimte.
Effect op bestaande landbouwbedrijven
Vandermaelen bestudeerde niet alleen de totale hoeveelheid publiek grondbezit in 2020, maar ook de evolutie ervan tussen 2010 en 2020. Zowel het aantal aankopen als verkopen van publieke eigendommen ligt hoog. Het aantal verkooptransacties - vooral door de OCMW’s en de kerkfabrieken - is spectaculair te noemen, zeker in vergelijking met de eeuwenlange geschiedenis van deze gronden.
Het grondbezit van alle OCMW’s samen daalde het laatste decennium met bijna 20%. Dat van alle kerkfabrieken samen met bijna 10%. Met de opbrengst financierden de verkopers projecten in het eigen werkveld of op het eigen grondgebied. De verkopende besturen verantwoorden de transacties met de boodschap dat een verkoop niets wijzigt aan de planbestemming van de grond, dus weinig impact.
“Het argument klopt ten dele: landbouwgrond blijft meestal landbouwgrond. Maar het negatief effect op de landbouwbedrijven blijkt toch veel groter dan vermoed”, zegt Hans Vandermaelen. Via kwalitatief onderzoek legde hij de processen bloot die zich voltrekken bij de landbouwbedrijven in het geval van een verkoop.
Het is het feitelijk landbouwgebruik dat drastisch kan gaan schuiven. Er wordt aan de verkoopzijde steevast gestreefd naar een zo hoog mogelijke prijs, waardoor aan de aankoopzijde kapitaalkrachtige actoren, niet noodzakelijk met landbouwdoelstellingen, sterker staan.
Sommige pachters voelen zich genoodzaakt om toch zelf te kopen en steken zich in schulden. Ze hopen op die manier de toekomst van hun familiaal landbouwbedrijf veilig te stellen, maar maken het voor hun opvolgers onbetaalbaar om het bedrijf over te nemen. Wanneer de gronden verkocht worden aan anderen, dan hebben die het recht om een pachtovereenkomst stop te zetten als ze er zelf aan landbouw willen doen.
Een casestudie over de eigendommen van OCMW Gent toont ook een inschatting van de breedte van het fenomeen. In Oost-Vlaanderen pachten 160 verschillende landbouwers meer dan 10% van hun areaal bij het OCMW van Gent. Gemiddeld gaat het zelfs over 30%.
Een eventuele verkoop van zulke OCMW gronden beïnvloedt hoogstwaarschijnlijk ook de overige 70%, want uit eerder onderzoek weten we dat het verlies van zelfs een klein deel van het bedrijfsareaal tot een faillissement kan leiden. Boeren die zich gedwongen voelden om hun pachtgrond duur te kopen dreigen anderzijds te eindigen met een moeilijk over te nemen bedrijf met een hoge schuldgraad.
Het besluit is dat het ruimtelijk effect van een verkoop van publieke gronden, die van oudsher voor landbouw dienden, zowat 3 keer zo groot is dan je zou verwachten. De facto wordt er vanuit Gent over de toekomst van 160 landbouwbedrijven mee beslist.
De casestudie
OCMW Gent suggereert dat er in heel Vlaanderen vele honderden landbouwbedrijven zijn wiens toekomst mee afhangt van het grondbeleid van publieke instellingen. Het negatief effect van verkopingen op de betrokken landbouwbedrijven wordt tot nu toe onderschat of genegeerd. De realiteit ervan blijkt nog niet doorgedrongen, zelfs niet bij openbare besturen die actief inzetten op een lokale voedselstrategie.
Afwezigheid van landbouwdoelen
De verschillende publieke instellingen en besturen toonden zich in de periode 2010-2020 zeer actieve grondkopers. Ondanks de uitverkopen van OCMW’s en kerkfabrieken - die de totale oppervlakte aan publieke grond deed dalen - is de totale hoeveelheid publieke grond in het jongste decennium met 11% gestegen. De meeste aankopen gebeuren in natuurgebied en industriegebied, om natuur- en economisch beleid te realiseren. Landbouw als drijfveer is quasi afwezig bij de aankooptransacties.
“Uit de analyse van alle publieke grondtransacties van de afgelopen 10 jaar blijkt er van een grondenbeleid specifiek voor landbouwdoeleinden weinig sprake (zie figuur 1)”. Vandermaelen ziet een paradox: “De lokale overheden, de Vlaamse overheid en in mindere mate ook de provincie zijn erg actief in landbouwgebied, maar hun grondtransacties hebben weinig tot niets te maken met landbouwbeleid of voedselbeleid. Lokale en provinciale instellingen doen vooral aankopen ter ondersteuning van water-, natuur-, recreatie-, nuts- of mobiliteitsdoelstellingen. Dat gaat van geboortebossen en kerkhoven tot gescheiden fietspaden en containerparken (Zie figuur 2).
De Vlaamse overheid verwierf tussen 2010 en 2020 heel wat extra grond. Haar transacties in landbouwgebied zijn voornamelijk gelinkt aan verplichte compensaties voor boeren die elders grond verloren… in het kader van een beleid rond natuurontwikkeling en overstromingsbeheer.”
Exemplarisch voor heel Vlaanderen?
“Er is een sterk vermoeden dat de Oost-Vlaamse cijfers en observaties exemplarisch zijn voor heel Vlaanderen”, zegt dr. Elke Vanempten, copromotor en expert landbouw en ruimtelijke planning aan het ILVO. “Ze liggen helemaal in lijn met eerder onderzoek dat aantoont dat de bescherming van de ruimte voor landbouw in het verstedelijkte Vlaanderen planmatig door de talloze uitzonderingen in de regelgeving wordt ondermijnd.
Er is al langer een sluipend probleem in de Vlaamse landbouwzones waar onder hoge verstedelijkingsdruk steeds meer andere, niet-agrarische, functies verschijnen. Iedereen kan landbouwgronden kopen, er zich vestigen en allerlei niet-landbouwactiviteiten uitbouwen.”
ILVO stelde eerder al vast dat gemiddeld 15% van de landbouwruimte niet voor landbouwdoelen gebruikt wordt. Dat zogenaamde ‘virtueel landbouwland’ loopt in sommige gebieden hoger op. In de provincie Antwerpen is bijvoorbeeld al 46% van het ruimtelijk bestemd landbouwgebied feitelijk gebruikt door niet-landbouwtoepassingen.
De cijfers over publieke gronden voegen daar een nieuwe vaststelling aan toe. Ze tonen hoe de afwezigheid van landbouwdoelen in het grondbeleid van alle openbare besturen de landbouwruimte nog verder onder druk zet.
Verstedelijkingsmodel in connectie met landbouwtransitie
“Het conflict tussen het huidige verstedelijkingsmodel en de landbouw beperkt zich heus niet tot de omgang met publieke grond”, beaamt UGent-promotor prof. Michiel Dehaene van de vakgroep architectuur en stedenbouw aan. Het doctoraatsonderzoek van Vandermaelen maakte deel uit van een groter internationaal onderzoeksproject Urbanising in Place dat hij coördineerde samen met de Chiara Tornaghi (Coventry University) (www.agroecologicalurbanism.org). Daarbij is samengewerkt met agro-ecologische boerengemeenschappen in België, Engeland, Letland en Argentinië.
“Voor hen voelt verstedelijking aan als een bedreiging”, zegt Dehaene. “Dat is het vandaag ook. Huidige verstedelijkingsprocessen zijn gericht op de ondersteuning van een globaal voedselsysteem en maken lokale voedselproductie vervangbaar. Het creëert de illusie dat een verstedelijkte samenleving het zonder boeren kan redden en dat er dus ook geen probleem zal zijn wanneer de ruimte voor landbouw structureel verschrompelt, wanneer bewerkbare grond en hoeves onbetaalbaar worden en wanneer boeren en hun landbouwkennis zichtbaar verdwijnen.”
De betrokken onderzoekers merken op dat diezelfde stedelijke samenleving wel op haar resterende boeren rekent om grote maatschappelijke uitdagingen op te vangen.
Naast voedselvoorziening wordt naar de landbouw gekeken voor het onderhoud van het landschap, het leveren van ecosysteemdiensten, het maaien en begrazen van natuurgebieden, het opslaan van koolstof in de bodem en vele andere opgaves. “Dat verklaart de groeiende aandacht voor agro-ecologische en natuur-inclusieve landbouw”, aldus Dehaene. “Maar die landbouw komt niet vanzelf, zeker niet in een verstedelijkt landschap. Boeren zullen de maatschappelijke verwachtingen enkel kunnen inlossen als er ook een meer ondersteunende omgeving voor hen bestaat.”
Vandermaelen vult aan: “Een leefbare context betekent niet alleen voldoende fysieke ruimte, maar ook een langetermijnperspectief, collectieve infrastructuur, een faire meerwaardeverdeling en een ondersteunend grondbeleid.”
Landbouwbeleid in grondbeleid
Nu de blinde vlek over publieke grondbezit en de afwezigheid van grondbeleid voor landbouwdoelen bij het management van dat grondbezit is gedocumenteerd, kunnen er wellicht kansen en nieuwe inzichten groeien. De nood aan een meer beleidsmatige samenwerking en een meer geïntegreerde, ruimtelijke visie op landbouw dringt zich op.
Die dringende vraag weerklinkt in elk geval ook bij de boeren zelf.’ Hans Vandermaelen bevroeg hen in zijn participatief onderzoek rond de uitdagingen voor een agro-ecologische landbouw in het verstedelijkte Vlaanderen. Agro-ecologische boeren streven naar een autonome, volledig grondgebonden landbouw waarbij kringlopen worden gesloten tussen akkerbouw, veehouderij en tuinbouw, maar ook tussen akkerland, weiland en natuurgebied.
“De landschappelijke verbanden en samenwerkingen die daarbij komen kijken vergen bewuste, planmatige inspanningen”, zegt Vandermaelen. “Je kan niet vertrouwen op enkel het individueel engagement van de boer. Er is ook behoefte aan een collectieve zorg en regie.”
Daar zit een link met het stedelijke perspectief en met het management van de publieke gronden en, van waaruit een langetermijnvisie op landbouw- en voedselbeleid zou kunnen vertrekken. De overheden zitten aan het stuur bij hun eigen grondenpolitiek. Een langetermijnperspectief op die gronden zou boeren meer zekerheid kunnen bieden om te investeren in een omschakeling, met garantie dat ze zelf de vruchten kunnen plukken van hun inspanningen.
Net op het moment dat de landbouwsector voor gigantische uitdagingen staat, toont dit onderzoek dat het grondbeleid van publieke instellingen wordt gekenmerkt door een quasi-totale afwezigheid van landbouwdoelen. Tegelijk toont de analyse voor vele andere beleidsdomeinen ook aan hoe belangrijk publiek grondbezit is om succesvol beleidsdoelen te realiseren. Met 10 % publieke grond is er nog steeds een groot potentieel om ook een gericht landbouwbeleid te realiseren.
